Participation citoyenne : ne pas en rester aux effets de mode

Plus que jamais, l’aspiration à la démocratie est vive. De Hong-kong au Chili, en passant par les Gilets Jaunes, les mouvements sont d’ampleur, parfois confus, mais se rejoignent au moins sur une chose : les citoyens veulent participer aux décisions publiques. En France, la gronde a fait l’objet d’une réception ambiguë par les pouvoirs publics. La démocratie en est-elle arrivée à un carrefour ? Quelles conditions pourraient permettre de prendre la bonne direction ?

Une profusion d’idées et de dispositifs

On l’entend partout, la démocratie représentative est en crise. Alors que l’abstention bat son plein, le vote en faveur des partis dits « extrémistes » est en forte hausse en Europe (plus particulièrement en Estonie, en Espagne, en Italie et en France). En cause notamment, la rupture entre peuples et élites, les conflits d’intérêts des dirigeants passant du privé au public (et inversement), la montée des inégalités. En réaction à ces différentes fractures qui se sont cristallisées dans le mouvement des Gilets Jaunes, le gouvernement français a d’abord opté pour le « grand débat », une vaste consultation qui, via des questionnaires en ligne et des débats physiques, a rassemblé un certain nombre de revendications venant « du bas ». Les biais du grand débat (notamment dans la manière dont ont été posées les questions) ont été maintes fois relevés, notamment par les créateurs du « vrai débat », une formule démocratique alternative et critique dont une des propositions a été de systématiser le référendum d’initiative citoyenne (RIC).

Un autre dispositif démocratique a été mis en place par le gouvernement, cette fois sur une question plus générale : la convention citoyenne pour le climat. Celle-ci s’inspire des conférences de consensus danoises qui réunissent un échantillon de citoyens tirés au sort (on parle de « mini-public ») qui, au contact d’experts de tous horizons, formulent des recommandations sur une question de société. La convention citoyenne pour le climat est supposée répondre à la « myopie démocratique », c’est-à-dire à son incapacité à penser le long-terme, et notamment la question du climat. Les recommandations des citoyens devraient être votées par le Parlement et/ou soumises à un référendum « sans filtre », a promis le Président de la République.

Les élections municipales de 2020 approchant, certains candidats ont eux aussi embrassé la question de la participation citoyenne. A Besançon par exemple, le candidat LREM (Ex-EELV) Éric Alauzet, souhaite procéder à un tirage au sort pour trancher sur un dossier qui hante la mairie depuis longtemps, celui de l’écoquartier des Vaîtes, dont le chantier est actuellement paralysé à la suite d’une décision du tribunal administratif. A Paris, Cédric Villani et Paula Forteza, respectivement candidats à la ville et dans le dix-neuvième arrondissement, ont annoncé vouloir ouvrir une « agora citoyenne », mettre en place le tirage au sort et des référendums sur les sujets structurants (rythmes scolaires ou projets d’urbanisme).

Enfin, côté sciences et techniques, le Comité Consultatif National d’Ethique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) a annoncé récemment l’ouverture d’une sous-branche dédiée aux questions numériques. Celle-ci impliquerait « la société civile » afin de réfléchir à des sujets tels que la voiture autonome ou les « chatbots ». Cette idée avait germée dès 2017 dans une tribune au journal Le Monde signée par plusieurs scientifiques, et fut reprise dans le rapport Villani sur l’intelligence artificielle, où il était précisé que : « La place de l’éthique dans le débat sur l’IA a pris aujourd’hui une importance telle qu’il paraît nécessaire d’instaurer, dans un cadre institutionnel, un Comité consultatif national d’éthique pour les technologies numériques et l’intelligence artificielle. Une telle instance pourrait être créée sur le modèle du Comité consultatif national d’éthique (CCNE), qui existe depuis 1983 pour la science de la vie et de santé ». Notons également les conclusions du rapport de France Stratégie « Faire avec la défiance », qui proposait de « créer un droit de tirage citoyen sur des travaux de recherche scientifique d’intérêt public ».

Des résultats controversés

Les recours à des formes de démocraties directes non représentatives (référendums, consultations, etc.) ont marqué la cinquième République. On se souvient notamment du référendum de 2005 relatif au traité constitutionnel européen (TCE) : celui-ci fut massivement rejeté par les citoyens, mais tout de même entériné en 2007 avec le traité de Lisbonne, un revirement vécu comme un déni de démocratie par beaucoup. Cette année-là, la candidate Ségolène Royale plaçait au centre de sa campagne la démocratie participative, avec le soutien d’intellectuels tels que le politologue Loïc Blondiaux. L’année suivante émerge la controverse à propos de l’aéroport de Notre-Dame des Landes, qui conduisit à un référendum (plus précisément, à une « consultation non contraignante ») dont l’issue fut un vote favorable (à 55%), mais dont les modalités furent vivement critiquées (amalgame entre ZAD et violence, une « campagne inéquitable » pour le « oui »  soutenue illégalement par certaines collectivités, ou encore la zone choisie pour le vote, limitée au département). En 2018, le projet est définitivement enterré. Entre temps, les mobilisations n’ont pas cessé.

En matière strictement environnementale, la Commission nationale du débat public (CNDP) organise depuis vingt ans des consultations autour de projets d’aménagement et d’infrastructures ayant un impact sur l’environnement. Dans son récent rapport « Une nouvelle ambition pour la démocratie environnementale », la commission écrit que sur 91 consultations analysées, 88 « ont eu pour effet de modifier ou d’infléchir les projets à la suite de l’expression du public », (plus exactement : 3 projets ont été abandonnés, 59 « modifiés » et 29 « infléchis »). Dans ce même document, la CNDP formule un certain nombre de propositions afin de renforcer ces dispositifs, notamment en inscrivant dans la loi l’obligation pour le maître d’ouvrage du projet qui fait l’objet de la consultation, de répondre « de manière motivée à tous les arguments et propositions du public ». La CNDP précise que les critiques dont elle est l’objet concernent moins le processus participatif que le délai d’instruction qui y fait suite. Par ailleurs, elle rappelle que la confiance ne s’installe pas simplement lorsqu’un débat débute, d’où la nécessité de s’assurer que les dispositifs de consultations soient les plus neutres et indépendants possibles.

A ce propos, il faut noter que quelques dizaines de conférences de consensus ont été organisées en France sur une multitude de sujets allant des OGM à la bioéthique en passant par la pollution de l’air. Elles furent montés à l’initiative de l’OPESCT, de la ville de Paris ou encore l’Institut Montaigne. Il est difficile de livrer des conclusions générales sur ces dispositifs, tant ils diffèrent dans leurs approches (locales ou nationales) et dans les sujets traités. Avec des pincettes cependant, nous pouvons en tirer deux enseignements. Premièrement, les conclusions émises par les mini-publics sont souvent de très grande qualité, de l’avis des experts eux-mêmes. Il faut lire par exemple les recommandations citoyennes de la convention climat ayant lieu en ce moment-même, elles sont particulièrement pertinentes. Deuxièmement, ces conférences sont malheureusement trop peu souvent suivies d’effets. En matière bioéthique et en biologie de synthèse, les chercheurs Jacques Testart (dans L’humanitude au pouvoir) et Sara Aguiton (dans La démocratie des chimères) ont montré que ces dispositifs étaient utilisés pour contourner la critique sans jamais réellement l’écouter. En d’autres termes, la « participation » ne serait rien d’autre qu’une forme de mascarade visant à valider a posteriori des choix de recherche et développement opérés à huis clos.

D’une crise à l’autre

Aujourd’hui, les formes de démocraties directes, qu’elles soient participatives ou délibératives reviennent à la mode, sur fond de contestation sociale. Des formes alternatives de consultations sont proposées ici et là, tant par des intellectuels que par des politiques. La Fondation Nicolas Hulot propose par exemple une « chambre du futur » composée de citoyens tirés au sort. Arnaud Montebourg souhaite fusionner le Sénat avec le Comité économique, social et environnemental (CESE), et le politologue Yves Sintomer défend le recours massif au tirage au sort de citoyens libérés de leur temps et rémunérés.

Du côté du gouvernement, la situation est pour le moins paradoxale : si la répression du mouvement des Gilets Jaunes a montré le caractère autoritaire de ce pouvoir, c’est pourtant lui qui a ouvert la possibilité de la convention citoyenne sur le climat. C’est ce même pouvoir qui multiplie les expérimentations technologiques les plus liberticides (comme la surveillance des réseaux sociaux à des fins de contrôle fiscal, ou encore la reconnaissance faciale à des fins sécuritaires), tout en scandant quotidiennement qu’il faut impliquer les citoyens dans les décisions publiques. A cet égard, on peut se féliciter qu’un comité d’éthique du numérique voie le jour, mais il convient de se rappeler que cela intervient au moment même où les pouvoirs de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sont rabotés. Celle-ci ne peut désormais plus poser de véto a priori sur les expérimentations précitées. Nous avons donc troqué la loi contre la consultation.

Enfin, les élus ou futurs élus de la République semblent s’intéresser à la démocratie locale, alors même que les grandes lois du moment (de la réforme du chômage à la réforme des retraites) ne font l’objet d’aucune consultation.

Ce paradoxe nous dit plusieurs choses. D’une part, la désaffection pour la « grande politique » (entendue comme nationale et très structurante à l’échelle d’une société), conduit à une forme de repli sur le local, notamment par le biais des villes : consultations, budgets participatifs, conseils de quartier. En effet, à l’exception de la Convention citoyenne sur le climat, les consultations portent souvent sur des enjeux de proximité. D’autre part, si de nouvelles formes de démocratie ont surgi dans les programmes des candidats, il demeure difficile de savoir si ce mouvement tient du marketing politique et de l’effet de mode ou s’il relève d’une démarche réellement sincère. Le pire qui puisse arriver est que la participation citoyenne reste cantonnée à de petites consultations souvent instrumentalisées et mal orchestrées (donc inefficaces), et que les grandes décisions restent dans le carcan de l’Etat, sans plus de débats. Dans ce scénario, le pire est à craindre : non seulement la crise de la représentativité en sortira renforcée, mais la confiance dans les modes alternatifs de démocratie s’érodera tout autant. La démocratie tout court en pâtira.

En conclusion, rappelons que la démocratie n’est pas une fin en soi. C’est un mode de prise de décision parmi d’autres. Un moyen au service d’une fin. Outiller nos sociétés de nouveaux dispositifs est sûrement une bonne idée, à condition de ne pas en rester là. La participation citoyenne ne doit surtout pas devenir un outil de communication. Pour durer et renouveler la démocratie, les dispositifs cités ici doivent répondre à au moins trois critères. D’abord, ils ne doivent pas entrer en contradiction totale avec les décisions prises à d’autres niveaux, mais s’y articuler justement. Ainsi, si la Convention citoyenne pour le climat donne des réponses, mais que le gouvernement ne les écoute pas, le dispositif sera discrédité. D’autre part, l’exercice de la démocratie directe ne devrait pas relever de l’exception mais de la norme : il conviendrait de le pérenniser et de penser sa complémentarité avec les institutions en place. Concrètement, cela passe par une réforme constitutionnelle et la fin du présidentialisme à la française. Enfin, ces dispositifs ne devraient pas rester seulement consultatifs : il faut les doter de véritables pouvoirs, comme un droit de véto. Sans quoi nous risquerions de nous retrouver comme Babar sur son trône, dépité par ses conseillers désirant pour tout et n’importe quoi, nommer une nouvelle « commission ». Il le dit mieux que personne : « Je crois que c’est à ce moment là que j’ai commencé à comprendre combien il serait difficile d’arriver à réaliser quoi que ce soit. »

Irénée Régnauld (@maisouvaleweb)

PS : merci à Nicolas qui m’a fait découvrir ce précieux morceau de Babar

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